A participação foi incorporada à agenda política brasileira com a Constituição de 1988. Nessa Constituição está inscrita a aposta em um Estado de Bem Estar abrangente que seria viabilizado a partir de três estratégias principais: a ampliação de financiamento para as políticas sociais, a descentralização e a participação social. Nesse projeto o papel da participação social seria tornar o processo de formulação e gestão das políticas públicas mais permeável às reais demandas da população e, também, mais transparente e aberto ao controle social. Essa contribuição seria decisiva para aproximar essas políticas das reais necessidades da população e contornar problemas de falta de qualidade e iniqüidade.

Esse artigo se concentra na analise da implementação, a partir dos anos 90, dos conselhos de saúde enquanto instituições que devem viabilizar a participação na política de saúde e argumenta que a participação social não depende apenas, como tem se sugerido na literatura, do grau de organização e comprometimento dos atores da sociedade civil e do Estado. Mas que depende, também, do interesse, e da capacidade desses atores de definirem as condições de legitimidade democrática desses espaços, seja através do estabelecimento de regras e procedimentos para a escolha dos que representarão a sociedade civil nesses espaços, seja através da organização, em seu interior, de processos de discussão e tomada de decisão que conduzam à efetiva participação dos representantes que dispõem de menos conhecimentos técnicos e recursos comunicativos.