Tese apresentada a Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, como parte dos requisitos para a obtenção do título de Doutor em Administração.

Inclui bibliografia.

SUMÁRIO Diagramas Quadros Abreviaturas e siglas Capítulo 1 A pesquisa 1.1. Introdução 1.2. Objeto da pesquisa 1.3. Objetivos e escopo 1.4. O problema 1.4.1.O estudo das compras e contratações públicas: abordagens recentes 1.4.2. Abordagens do tema no Brasil 1.4.3. Aspectos de interesse da pesquisa 1.5. Metodologia 1.5.1. Abordagem por estudo de caso 1.5.2. Os casos e seus desfechos, 1.5.3. Método narrativo e relato 1.5.4. Estrutura narrativa 1.5.5. Questões da pesquisa 1.5.6. Coleta de evidências, tratamento e análise Capítulo 2 O marco teórico 2.1. Introdução 2.2. O modelo de Kingdon: características e componentes 2.3. O fluxo dos problemas 2.4. O fluxo das políticas 2.5. O fluxo político 2.6. Acoplando os fluxos 2.7. Críticas e limitações Capítulo 3 Caso 1 - Centralização e padronização das compras 3.1. Introdução 3.2. A Revolução de 30 e a mudança do regime 3.3. A crise financeira e a atenção às compras públicas 3.4. O bureau de compras e a padronização: um desenho inicial inviável 3.5. A criação da Comissão Central de Compras: adotando um modelo testado 3.6. O ensaio da compra centralizada: confrontando limitações técnicas e políticas 3.7. Criando um regime “possível” para as compras 3.8. A saída de Whitaker 3.9. A restauração dos controles e regras tradicionais 3.10. A retomada das iniciativas de padronização 3.11. A criação do DASP e a reforma administrativa 3.12. Influências teóricas e modelos 3.13. Retomando a questão dos materiais 3.14. Divulgando um diagnóstico e um plano 3.15. Deliberando sobre a reforma: ajustando a proposta do DASP 3.16. O incidente da compra de carvão e a crise da CCC 3.17. Uma reforma incompleta 3.18. A reestruturação do DASP e o enfraquecimento do sistema de material 3.19. Conclusões Capítulo 4 Caso 2 - A atualização das regras para a simplificação e revisão de controles 4.1. Introdução 4.2. Mudança de regime político, crise econômica e incerteza 4.3. Orientação para o planejamento e reformas 4.4. Elaborando a proposta da reforma 4.5. Compras e contratações: tentativas de ingresso na agenda da reforma 4.5.1. As propostas dos “daspeanos”: a administração do material 4.5.2. Os projetos de reforma administrativa no período 1945-1963 4.5.3. Rejeitando o retorno do “grande DASP” 4.5.4. Rejeitando a criação do “Sistema de Material” 4.5.5. Atenuando o modelo dos sistemas de administração 4.6. Ampliando a agenda: a simplificação das licitações 4.7. A pressão do calendário político e a criação da ASESTRA 4.8. Elaborando o capítulo das licitações do DL 200 4.9. Revendo o papel do TCU e do controle 4.10. As mudanças nas regras de licitação 4.11. A descontinuidade na implementação da reforma 4.12. Conclusões Capítulo 5 Caso 3 - A sistematização de regras em um estatuto das licitações 5.1. Introdução 5.2. Redemocratização, crise econômica e incerteza 5.3. Inserindo a reforma administrativa na agenda 5.4. Formulando diagnósticos e propostas para a área de compras 5.5. Redefinindo a estratégia e organização da reforma 5.6. Reorganizando a advocacia pública e assumindo a elaboração de um estatuto para as licitações 5.7. A ênfase no problema da fragilidade do arcabouço jurídico-legal 5.8. Elaborando o estatuto das licitações 5.9. A prevalência da sistematização e uniformização normativa 5.10. A questão das fundações 5.11. Constituinte, crise do Cruzado e reorganização do governo, 5.12. Conclusões Capítulo 6 Caso 4 - Um novo estatuto contra a corrupção e o direcionamento das licitações 6.1. Introdução 6.2. Crise econômica, escândalos e isolamento político 6.3. O problema das contratações públicas 6.4. Mobilizando empresários da construção civil 6.5. Elaborando e aprovando um projeto dos empresários 6.6. Desgaste do governo, paralisia administrativa e isolamento do Presidente 6.7. Reabrindo a discussão no Senado: ampliando a interlocução 6.8. Crise política e renúncia do Presidente 6.9. O Substitutivo Simon 6.10. Retornando à Câmara e articulando um segundo Substitutivo 6.11. Disputas emergentes: a participação do TCU e das empresas de engenharia civil 6.12. O Substitutivo Nory 6.13. Articulando uma reversão dos resultados: a imposição de vetos na promulgação da Lei 8.666 6.14. Lidando com a reação dos municípios: atenuando impactos da nova lei 6.15. Estabilizando a economia 6.16. Consolidando o texto da lei: a aprovação da Lei 8.883 6.17. A questão da abrangência e do detalhismo do estatuto 6.18. Conclusões Capítulo 7 Caso 5 - A tentativa de criar um novo estatuto para a diferenciação de regras e procedimentos 7.1. Introdução 7.2. O governo e a agenda de reformas 7.3. Formulando uma visão e propostas de reforma administrativa 7.4. Construindo capacidade de formulação e articulação na área de compras 7.5. Formulando propostas de reforma das compras e contratações 7.5.1. Antecipando pequenos avanços 7.5.2. Elaborando o anteprojeto da nova lei de contratações 7.5.2.1. A primeira versão: “enxuta” e inovadora 7.5.2.2. Retomando a elaboração em instância ampliada: aproximando o anteprojeto da Lei 8.666 7.5.2.3. A consulta pública e o road show 7.5.2.4. Optando por uma lei única 7.6. Aprovando as reformas constitucionais 7.7. Negociando no Congresso: descartando o anteprojeto 7.8. Limitações do Anteprojeto 7.9. Conclusões Capítulo 8 Caso 6 - A criação de uma modalidade alternativa de compra: o pregão 8.1. Introdução 8.2. Organizando o governo num contexto de crise 8.3. Absorvendo o MARE e disputando espaços da política de gestão 8.4. Promovendo um rearranjo interno e unificando a agenda ministerial 8.5. Criando um programa e redefinindo o problema: a inovação de procedimentos 8.6. Retomando a revisão da legislação: prospectando inovações e formulando a proposta 8.7. A novidade do pregão 8.8. Tomando a decisão: criando o pregão por medida provisória 8.9. Obtendo o apoio dos dirigentes de compras 8.10. Retomando a formulação de propostas: o anteprojeto de lei geral de contratações 8.11. Confrontando um projeto alternativo 8.12. Tomando a decisão: “arquivando” o anteprojeto 8.13. Disseminando o pregão 8.14. Conclusões Capítulo 9 Conclusões: analisando os casos de mudança da política de compras e contratações 9.1. Introdução 9.2. Emergência e dinâmica do tema 9.3. Eventos no fluxo político 9.4. Dinâmica da definição dos problemas 9.5. Especificação de soluções, disputas e influências 9.6. Oportunidades e acoplamento dos fluxos 9.7. Aspectos identificados na trajetória e impactos da política 9.8. Suposições corroboradas pela pesquisa Bibliografia Legislação e normas Anexo - Entrevistas com fontes da pesquisa (Quadro)

A tese analisa as mudanças da política de compras e contratações da administração pública federal brasileira descrevendo de forma sistemática os seis casos nos quais as regras e procedimentos sofrem alteração substancial, na forma de leis gerais ou estatutos: a centralização das compras no período Vargas, em dois momentos decisivos (1931 e 1940); a revisão das regras de licitação pelo Decreto-lei n. 200, no contexto da reforma administrativa do governo Castello Branco; a edição de um estatuto das licitações (o Decreto-lei n 2.300) no governo Sarney; a aprovação no Legislativo de uma lei de licitações voltada para o combate à corrupção e ao direcionamento dos contratos públicos (Lei 8.666); a tentativa frustrada de uma nova lei alinhada com a reforma gerencial do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso e a criação do pregão como nova modalidade de licitação, em 2000. A pesquisa focaliza o processo político de formulação dos problemas, especificação de soluções e tomada de decisão, com base no modelo de John Kingdon, desdobrando a análise em fluxos do processo político, dos problemas emergentes e das soluções, em cada contexto histórico específico. Os seis casos são descritos por meio de narrativas estruturadas e comparados a partir das categorias do modelo teórico para elucidar como se desenvolveu o processo de mudança, quais os atores relevantes, ideias, modelos e eventos políticos que explicam suas circunstâncias e resultado.